El cierre en días recientes de la sexta sesión ordinaria del cuatrienio brinda la oportunidad para una breve reflexión en torno a la creación de la Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa (OPAL). Si bien el organismo se estableció a principios de este año mediante la Ley Núm. 1-2023, ha sido en la referida sesión que ha estado operando a capacidad cumpliendo su función de servir de apoyo al trabajo legislativo. En concreto, la OPAL ha rendido 47 informes, todos públicos, evaluando el posible impacto fiscal de proyectos de ley pendientes ante la consideración de la Legislatura de Puerto Rico. Al respecto y para propósitos de este comentario, quisiera resaltar tres aspectos que dan contexto al surgimiento de la OPAL.
El primero son experiencias muy concretas de organismos parecidos en otros cuerpos legislativos. La importancia de contar con un apoyo técnico y de conocimiento especializado no es algo ajeno al proceso legislativo en Puerto Rico. Ya desde el 1947 existía por ley una Oficina de Consultas Legislativas, que pocos años después de la adopción de la Constitución pasó a ser la Oficina de Servicios Legislativos (OSL). Los referentes a nivel federal para estas oficinas eran claros. El Congreso de los Estados Unidos cuenta desde el 1914 con el Congressional Research Services (CRS, su nombre original era Legislative Reference Service) y desde el 1921 con el General Accountability Office (GAO). Mientras el CRS maneja una amplia variedad de temas conforme las peticiones que reciban por parte de los congresistas, el GAO está más enfocado en examinar y auditar las operaciones del gobierno.
Un asunto distinto y de especial importancia es lo relativo a la responsabilidad congresional con relación a la aprobación del presupuesto. Algunas controversias puntuales entre el Congreso federal y el Presidente a principios de la década de los 70, junto a una insatisfacción acumulada respecto a la dependencia que históricamente el proceso presupuestario tenía respecto a datos generados por el ejecutivo, dieron pie a la adopción en el 1974 del Congressional Budget and Impoundment Control Act. Esta ley formalizó un proceso para la evaluación y aprobación congresional de cada presupuesto, creando los comités permanentes de presupuesto en Cámara y Senado. De particular importancia, la ley creó el Congressional Budget Office (CBO), organismo con la función primordial de generar análisis independientes sobre temas presupuestarios y económicos al servicio del proceso legislativo. El trabajo que el CBO realiza para el Congreso está llamado a proveer un balance respecto a la información y datos que genera el Office of Management and Budget en su función asesora de la Casa Blanca.
También, es relevante indicar que existen oficinas similares en más de la mitad de las jurisdicciones estatales, incluyendo California, Maine, Minnesota, Pennsylvania, Texas, y Utah. Se trata de organismos con funciones similares a la OPAL y que igualmente preparan análisis de impacto de medidas legislativas en lo que se suele denominar “fiscal notes”.
El segundo aspecto para resaltar, es la importancia de la OPAL desde una perspectiva constitucional. Si bien es conocido que nuestro sistema de gobierno descansa en el principio de la separación de poderes, resulta igual de importante considerar que la relación entre estos poderes tiene elementos dinámicos que no se agotan con el diseño original que encontramos en el texto constitucional. Si bien requiere legislación, cada rama de gobierno posee sus propios esquemas de organización administrativa y asesoramiento, lo cual deriva en la existencia de agencias y departamentos en el Poder Ejecutivo y la Oficina de Administración de Tribunales en el Poder Judicial.
En el caso de la Asamblea Legislativa, ya indicamos que desde mediados del pasado siglo existe la OSL. Sin embargo, es claro que desde hace un tiempo existía un interés en fortalecer de manera particular el asesoramiento en temas fiscales y presupuestarios. La manifestación concreta de ello, fue la creación del “Centro Legislativo de Análisis Fiscal e Innovación” en el 2015, como sustituto de la OSL. El Centro tuvo una corta duración, pues a los dos años desapareció para dar paso de nuevo a la OSL mediante su ley habilitadora actual, la Ley Núm. 101-2017.
Ahora, con la aprobación de la Ley Núm. 1-2023, la Asamblea Legislativa abraza un claro y firme convencimiento de que un organismo como la OPAL sirve el objetivo de fortalecer el ejercicio de sus facultades constitucionales. En ese sentido, reclamar una autoridad constitucional para aprobar un presupuesto no es suficiente, si en términos reales y concretos no se cuenta con las mejores herramientas analíticas y de información que sustenten tan importante labor. Esa es la misión de la OPAL y su función dentro del esquema amplio de la gestión gubernamental. Esto, valga indicar, no supone por diseño un choque con la función ejecutiva, sino la incorporación de un componente adicional al sistema de frenos y contrapesos que define el correcto funcionamiento de la división de poderes.
Un tercer y último aspecto a resaltar es el contexto histórico particular en que se crea la OPAL. Como vimos, las razones para establecer un organismo de este tipo ya existen desde hace mucho tiempo. Después de todo, la responsabilidad legislativa respecto a la aprobación del presupuesto precede, incluso, a la Constitución de 1952. Sin embargo, es preciso reconocer que un factor que no había existido antes es un Puerto Rico inmerso en un problema de crisis fiscal y un proceso de quiebra ante una corte federal.
Ya sea considerando la realidad actual de presupuestos, que deben estar dentro de los límites de los planes fiscales certificados por la Junta de Supervisión Fiscal, o bien pensando en un futuro escenario post-PROMESA, el manejo responsable de las políticas públicas y presupuestarias es un imperativo inescapable para la Asamblea Legislativa de Puerto Rico. Ello requerirá de las Ramas Ejecutiva y Legislativa, abordar los procesos de legislación y aprobación de presupuestos con responsabilidad, más un compromiso con la toma de decisiones fundamentadas que descansen en el mejor análisis e información disponible. Confiamos que la OPAL sea pieza clave como apoyo a tan importante labor desde el Poder Legislativo.
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