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A través de la política fiscal los gobiernos formulan e implantan políticas económicas. La política fiscal es responsable de gestionar tanto los ingresos como los gastos del gobierno. Mediante el sistema tributario se recaudan los fondos para el presupuesto de gasto e inversión pública.
Los principales objetivos económicos y sociales de la política fiscal son, reducir la desigualdad por medio de la redistribución del ingreso, apoyar a sectores de la población más vulnerables, fomentar el crecimiento económico y la creación de empleos, impulsar la inversión privada, atraer capital extranjero, estimular a sectores económicos específicos y promover o desincentivar la producción o el consumo de determinados bienes y servicios.
En lugar de gastar directamente fondos públicos para alcanzar algunos de estos objetivos, el gobierno puede renunciar a los ingresos tributarios a través de tratamientos fiscales preferenciales. Estos tratamientos preferenciales se conocen en la literatura de hacienda pública como los gastos tributarios. Los gastos tributarios pueden concebirse como un gasto público a través del sistema tributario.
El concepto de gastos tributarios surgió en la década de 1960 en Alemania y Estados Unidos. En la mayoría de los países del mundo y en los estados de Estados Unidos elaboran los presupuestos de gastos tributarios amparados en un marco legal como parte del proceso del manejo del presupuesto de gasto directo. Actualmente, en Puerto Rico no hay una ley que requiera de forma institucional, como parte del proceso presupuestario, el informe de gasto tributario. Sin embargo, se reconoce que en años recientes se ha presentado legislación a esos efectos.
En cuanto a la definición de lo que constituye los gastos tributarios y las metodologías empleadas para estimar su tamaño, es necesario aceptar que existe una variación significativa entre países. Estas diferencias dificultan la comparación de la magnitud y composición de los gastos tributarios entre y dentro de los países a lo largo del tiempo.
En general, el concepto del gasto tributario se define como la pérdida estimada de ingresos del erario que resulta al conceder tratamientos preferenciales como son, exclusiones, exenciones, deducciones, créditos contributivos, tasas contributivas preferenciales, diferimientos y tratos administrativos particulares. Estos se conceden tanto a individuos, corporaciones o a una actividad económica en particular.
El Departamento de Hacienda publicó en el 2019 el primer Informe de Gasto Tributario de Puerto Rico. A partir de ese año, Hacienda ha publicado tres ediciones adicionales. Por su parte, la Junta de Supervisión y Administración Financiera para Puerto Rico ha requerido la publicación del Informe en los planes fiscales anuales certificados. También, la Junta de Normas de Contabilidad Gubernamental, conocida por sus siglas en inglés como GASB, emitió en el 2015 la Declaración No. 77 que se refiere al requisito de divulgación del monto de los acuerdos de reducción de impuestos en los estados financieros de gobiernos estatales y locales. De hecho, recientemente se publicó el estado financiero del gobierno para el año fiscal 2022 e incluyó estimados de las exenciones fiscales.
En el Informe más reciente publicado por Hacienda, el de agosto de 2023 correspondiente al año contributivo 2024, se presentaron en total 431 categorías de gastos tributarios. Las cuales corresponden a los distintos regímenes tributarios que ingresan al fondo general, como lo son la contribución sobre ingresos de individuos y corporaciones, el impuesto sobre ventas y uso, y los arbitrios. Estos gastos tributarios están en el Código de Rentas Internas de Puerto Rico, en el Código de Incentivos del 2019 y en múltiples leyes de incentivos previas al Código de Incentivos. En el Informe no incluye los gastos tributarios de los impuestos que son parte de los ingresos de los municipios.
La metodología para estimar el valor monetario de cada uno de los gastos tributarios se realiza de forma independiente entre uno y otro gasto. La cantidad estimada de cada uno supone que de derogarse el gasto tributario y manteniendo las demás cosas constantes, es decir no interacciones y no cambios de comportamiento de los contribuyentes, el efecto fiscal estaría dado por la cantidad presentada en el Informe. Se entiende que en la mayoría de los casos el efecto del comportamiento de eliminar el gasto tributario es marginal.
En general, el marco de referencia utilizado para identificar y medir los gastos tributarios se basa en la estructura establecida por la ley tributaria, por lo que las desviaciones a las disposiciones generales de la legislación tributaria se consideran gastos tributarios.
Tomemos por ejemplo del último informe el gasto tributario de la deducción de individuos por aportaciones a cuentas de retiro individual (IRA). El gobierno al permitir esta deducción establece la política pública de incentivar que los individuos abran cuentas IRA y así ahorren para su retiro. Lo contrario hubiese sido que a través del presupuesto directo de gasto del gobierno se asignara una cantidad de dinero por persona para una cuenta de ahorro. El gasto tributario por las cuentas IRA se estimó en el año contributivo 2024 en $22.6 millones. Si se propusiera legislación para eliminar exclusivamente esa deducción el estimado de ingresos adicionales del gobierno sería esa cantidad.
El Departamento de Hacienda en su informe pública el estimado individual de los gastos tributarios, pero no los agrega o totaliza. No obstante, ha trascendido públicamente que el total de los gastos tributarios ronda por los $24 mil millones. La literatura internacional sobre el gasto tributario requiere cautela y precaución en el análisis de las posibles ganancias de ingresos por la eliminación de ciertos gastos tributarios, ya que estas estimaciones pueden no captar las interacciones dinámicas entre los diferentes tratamientos preferenciales. Suponer que de eliminarse los gastos tributarios el fisco generaría todos esos ingresos es inexacto.
En el caso de Puerto Rico, el gasto tributario de la tasa preferencial de contribución sobre ingresos de corporaciones foráneas del sector de la manufactura acogidas a varias leyes de incentivos es un asunto especial y particular. El gasto tributario estimado de este tratamiento preferencial medido a base de la diferencia entre la tasa preferencial y la regular es de $16.6 mil millones.
En este caso en particular hay unas diferencias significativas en cómo interpretar el gasto tributario de las leyes de incentivos en comparación con otros gastos tributarios. La diferencia estriba fundamentalmente en el comportamiento potencial de las corporaciones en respuesta a la eliminación del gasto tributario. La eliminación significaría que se reducen las ganancias potenciales de las corporaciones lo cual podría crear un efecto dinámico significativo y reducir la actividad económica. Esto ya que estas corporaciones son multinacionales y están establecidas en Puerto Rico principalmente por las tasas contributivas preferenciales. Si se elimina este beneficio contributivo las corporaciones podrían mover sus operaciones a otras jurisdicciones con tasas más bajas. Entonces, en vez de aumentar los ingresos fiscales, disminuirían como resultado del efecto dinámico significativo de reducir la actividad económica.
El pasado 21 de mayo de 2024 el Departamento de Desarrollo Económico y Comercio publicó el estudio titulado Evaluación del Desempeño de Incentivos Económicos. El estudio mide los beneficios, costos, así como el retorno de inversión exclusivamente de los incentivos cobijados por el Código de Incentivos del 2019. A diferencia del método de estimación del gasto tributario de Hacienda usaron otro enfoque metodológico. El cual se basa en calcular una tasa contributiva optima. Es decir, la tasa contributiva máxima que se podría imponer minimizando los efectos de pérdidas de empleos y de la actividad económica. Este estudio complementa el Informe de Gasto Tributario y es una herramienta de información y análisis valiosa para evaluar la política económica a través de las leyes de incentivos.
Al igual que se hizo con los incentivos económicos, se deben evaluar los demás gastos tributarios De esta forma, se ponderan los beneficios y costos económicos y sociales. El gobierno utiliza el gasto tributario en lugar del gasto público directo para promover políticas y objetivos específicos, que van desde el crecimiento económico y la creación de empleo hasta la protección ambiental y el bienestar social.
En dichas evaluaciones, los beneficios deben incluir el efecto real del tratamiento fiscal sobre factores como el aumento de los ingresos de las nuevas inversiones y los beneficios sociales asociados, mientras que los costos deben considerar la pérdida de ingresos de las inversiones que habría ocurrido independientemente de los incentivos, aumento de los costos de la administración tributaria, potencial abuso que conduce a la evasión fiscal, distorsiones económicas, efectos distributivos y su efecto en las variables macroeconómicas. La rendición de cuentas periódicas mediante la evaluación de los gastos tributarios es clave para tomar decisiones políticas públicas informadas.
La Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa, (OPAL) en su función de analizar el efecto fiscal de la legislación tributaria propuesta usa frecuentemente como herramienta los datos e información del Informe de Gasto Tributario. Cuando la medida propuesta tiene la intención de modificar algún gasto tributario vigente, la OPAL hace referencia al estimado publicado en el Informe.
El Informe de Gasto Tributario busca transparentar el uso de las concesiones tributarias y facilitar su adecuado control y la asignación más eficiente de los recursos. El propósito es someterlos al mismo control y evaluación sistemática que el presupuesto general del gasto directo.
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